| 对我县土地权属纠纷案件增多原因及解决对策的探讨 | ||||
|
||||
|
“十一五”期间至今，随着我县经济社会的发展，经济建设和财富积累成了政府和公民个人奋斗的重心，其必然结果是土地利用规模和强度的不断扩大和加强，在此过程中各种社会经济主体之间土地权属纠纷不断增多。土地权属纠纷是指土地所有权或使用权属的争议，而土地所有权又分为国家土地所有权和集体土地所有权。为了保障县域社会的和谐发展，维护老百姓的合法权益，合法、有效、公平公正、及时地解决各类土地权属纠纷是我县法制工作的重点之一。我县县、乡两级政府从2005年至今，五年间处理的土地权属争议案件近200件，不服政府的确权行为而提起行政复议申请的有近100件，而最后申请行政复议的又超过60件。土地权属纠纷案件呈上升趋势。 一、土地权属争议案件增多的原因 （一）经济发展引发新一轮土地纠纷高潮 由于社会经济快速发展，土地价值凸显，以及农村土地登记工作全面开展和国家土地管理日益严格规范，人们的土地权益意识不断增强，新的土地权属争议不断出现，而且在一段时期内将保持上升趋势。 一是经济不断发展，人口不断增多，土地资源蕴涵的经济、生态价值愈显珍贵。人多地少矛盾加剧，地价不断上升，造成寸土必争，寸土不让的现象。我县近几年这种现象在县城及经济发展快的乡镇尤为突出。 二是因征地诱发的大量权属争议。随着城镇化进程的不断加快，工业与农业、城市与农村之间争夺土地的矛盾日益突出，因各种征地引发的权属纠纷日益增多。比如兰海高速公路的建设、煤化工项目的建设，国家未征地前，大家能做到保持现状，相安无事。政府一旦开始征地，土地权属纠纷变接踵而至，其核心矛盾便是经济利益的冲突。 三是承包经营带来的经济利益的驱使，特别是取消农业税费后，国家实行直补政策，变相导致农村土地权属纠纷频发。 （二）历史遗留问题仍然占据土地纠纷主导因素 一是过去土地管理法规不健全，导致土地资源管理无法可依和管理混乱。在《中华人民共和国土地管理法》颁布以前，土地资源的管理使用多由行政领导口头批准，行政随意性较大，且没有办理正式的用地手续或行政调拨手续过于简单，用地管理资料不全，导致土地权属紊乱。 二是政策体制频频变更，导致土地管理权属混乱。上世纪50年代以来，农村集体经济组织经历多次较大调整，土地生产资料也随之发生变化，各个时期对土地资源管理的政策不一，权属变动未及时调整和规范，造成土地资源权属管理混乱。 三是“重实体，轻程序”，不重视资料的完善和保存，造成无据可查或资料丢失，以致发生权属争议后无法确认权属的变动及归属，引起的争议无法裁定。 四是土地登记、颁证工作粗糙，颁证主体混乱，未能做到统一、规范和全覆盖，产生了证件的错发、重发、未发等问题，导致权属不清。 二、我县处理土地权属争议的做法 （一）制定相关规定，使争议处理程序合法。为规范办理土地权属争议案件的程序，力求做到事实清楚，作出的决定客观公正，早在2005年9月1日，我县依据相关法律法规规定，制订颁布了《桐梓县土地、林权争议处理程序规定》（以下简称《规定》）。《规定》还对从案件受理直至送达的办案程序作了详尽说明，并将《权属争议行政处理决定书》范本附后供参考，使争议处理有法可依。 （二）明确处理权限，防止处理机关相互推诿。《规定》共有28条，对县乡两级政府处理纠纷的权限范围和职责以及政府与职能部门的权限划分进行了规定。有效避免了争议处理机关相互推诿的问题，使争议得到及时处理。由乡（镇）人民政府负责处理在本乡镇行政区域内个人之间、个人与单位之间的土地权属争议，县政府负责处理本县行政区域内单位之间的土地权属争议。乡镇人民政府受理的案件明确由乡镇国土资源部门履行受理、调查、组织听证、委托鉴定、组织调解；而县国土资源部门对应的是县人民政府处理的土地权属争议案件，国土资源部门完结相关工作后，要拟定建议、意见报政府，政府法制机构负责案件审核、报批，最后形成政府的决定。 （三）制作地形图，使处理结果令人信服。从2005年《规定》颁布至今，我县土地权属争议案件办理程序日趋规范，在实际办案中，我们还强调制作权属争议的地形图，使争议的事实能够以看得见的方式呈现在双方当事人面前，并由双方当事人签字以示信服。 总之通过这些年的努力，各乡镇及国土资源部门对办理土地权属争议案件的程序已基本掌握，办案的水平和质量都同步得到提高。 三、解决土地权属争议案件存在的问题 (一)案件量大、办案力量不足。按照《土地权属争议调查处理办法》的规定：国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，根据争议双方当事人身份的不同，分别由县人民政府和乡（镇）人民政府作出处理决定。即是说，国土资源主管部门是土地权属争议案件的调查机构。而在现实中，国土资源主管部门往往未配备专职办案人员，调查工作主要由其地籍科负责，各乡（镇）则连专门的调查机构都未明确，也没有配备专门的法制工作人员，通常是发生纠纷后临时抽调人员处理，难以保证调查工作的正常开展。 (二)证据匮乏，确权工作困难。由于历史原因，过去工作粗糙，对相关资料未及时完善和保存，很多证据资料无从查找，很难收集到充分的书面材料。对于未予依法登记的土地权属，当事人双方往往都提供不出有效证据，只能依赖有关证人证言，但证人证言总有一定的倾向性和片面性，给证据采信带来困难，事实不容易被查清，确权工作极为困难。 （三）土地纠纷处理欠妥导致纠纷久拖不决。一是乡级人民政府土地确权含糊，导致行政复议案件增多。一方面，由于乡级人民政府在处理土地确权案件中主观随意性较大，证据不足，很难使争议主体对该土地确权的信服，很多时候又是画蛇添足，从而导致土地确权的行政复议案件增多。另一方面，由于对确权案件存在畏难情绪，特别是在县级人民政府撤销了乡镇的原处理决定以后要求重新作出确权决定时，往往不能及时作出具体行政行为。形成久拖不决。二是法院将土地侵权纠纷抛给政府，导致行政资源浪费。土地权属争议指的是土地权属不明确，争议双方都有各自的主张。调查处理土地权属争议简称确权，是指行政机关依法对争议的土地权属进行确认、登记的行为。土地侵权纠纷是土地权属已经确定的情况下，发生了侵犯土地权利的行为而引起的纠纷。解决土地权属争议首先要经过行政处理，对行政处理不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。行政处理是解决土地权属争议的必经程序。解决土地侵权纠纷，当事人可以采取行政调解处理，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。在很多土地纠纷案件中，法院没有先查明该案是侵权纠纷还是权属争议就将案件推给政府，要求政府先行确权。致使有关土地的侵权纠纷进入了行政程序，这不仅是对行政资源的浪费，也导致纠纷因进入了错误的处理程序久拖不决。 （四）当事人申请行政复议或提起行政诉讼，使纠纷决而不断。这里主要是指当事人穷尽救济途径而造成的决而不断。作为土地权属争议案件，作出行政决定后，当事人享有的法律救济途径首先是行政复议，因为行政复议是前置，复议决定作出后又可提起行政诉讼。进入诉讼程序后，又有一审和二审。从土地确权决定作出到二审终结，一般都要1-2年的时间。如果终审判决撤销了行政确权行为，又要回到重新开始新一轮的确权、复议、诉讼的程序上来。一个完整的回合，时间又在2年左右，可以周而复始。我县类似案件，有进行了3个回合，长达十年时间的记录。一方面，部分当事人有滥用法律赋予当事人的权利之嫌，同时也让另一方当事深感诉累；对政府而言，也耗费行政资源。 四、解决土地权属争议路径的探索 (一)加强队伍建设，提高办案质量。一要加强业务主管部门的办案力量。国土资源部门作为办理土地权属争议案件的调查机构，是确权工作的主要力量，要切实加强自身队伍建设，充实办案人员，提高办案人员的业务素养，保证行政确权工作正常开展，确保确权案件质量。二要加强政府法制队伍建设，配齐法制机构领导班子，充实法制机构人员。确保确权案件有人抓、有人管，案件质量有保障。 （二）完善土地登记制度对权利人的保护。土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记，是保护权利人对土地合法权益的一项重要制度。从物权法的角度来看，登记作为不动产物权公示的法定方式，它的主要功能就是完成物权的建立、变动和终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护。经过登记，可以使权利人以及各种权利和义务以法律的形式保存下来，并公示于众，有利于对权利人的保护。为此应加大对《土地登记办法》的宣传力度，使土地权利人熟悉和了解土地登记的程序和有关要求，提高土地权利人土地登记的积极性和主动性。 （三）加大宣传，规范管理，防患于未然。对行政机关的行政行为进行规范和约束，使行政机关的行政行为符合公正、公开、高效便民以及信赖保护原则，可以避免行政机关在处理权属争议时处理不当及行政不作为等问题的发生，让争议当事人心服口服。一方面，要加大普法力度。通过各种形式、利用各种机会向群众宣传法律法规，让群众知法、懂法、自觉用法。另一方面，要夯实地籍基础，推进规范化管理。国土资源部门要对土地档案、地籍资料实行规范化管理，给土地上“户口”，是防止土地权属争议发生的有效措施。 （四）强化土地权属争议案件的调解工作。土地权属争议大多发生在基层村组内部，双方争议的标的不大，往往由其他一些因素诱发。如果能及时加以协调，完全可以把矛盾化解在基层，定纷止争。《土地权属争议调查处理办法》中明确规定:国土资源行政主管部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。但在实践中，一些部门或人员责任心不强，怕得罪人，任由矛盾纠纷不断激化、升级，没有将矛盾消灭在萌芽状态。因此，对于农村群众因土地权属产生的纠纷，国土资源部门以及乡镇政府，可以提前介入，积极加以引导，做好协调工作，促使这类案件能够得到及时有效处理，推动我县农村社会的稳定、和谐、健康发展。 | ||||
| （作者：吴霜霜（高桥镇）指导：游礼琳（法制办主任）） | ||||
| ||||
|
|
|||||||||
